农村土地三权分置的内在逻辑 ——制度供给对格局变迁的契合

改革开放40年,我国经济社会、城市农村形态及利益诉求都发生了巨大的变化。研究我国农村土地问题及相关制度改革,也必须将其置于这种变化中,在经济社会发展的新格局中进行审视。

经济的发展会带来各类资源的重新分配和利用,社会格局也会随着经济发展而发生变化,基于经济和社会的双重变化,整体经济社会的利益形态和利益关系就处于一种动态的变化之中。这种形态变化包含了由于经济社会发展带来的总量上、绝对性的提升和优化,同时也包含了由于经济社会发展自身无法做到绝对平衡而产生的新的利益诉求。原本与旧制度契合的利益形态随着这种动态发展逐渐演变为新的甚至完全不同的利益形态,利益关系也随之由原来的平衡或较为平衡变为不平衡或者严重失衡。此时,新的利益形态就会与旧的体制安排产生摩擦。因此,经济社会发展演变带来的新的利益形态与制度供给间的摩擦,就是制度供给调整或者制度改革的出发点和基础,制度调整和改革的方向就是缩小二者的摩擦,解决二者间存在的差异,以此来重新契合新的经济社会利益诉求,最终实现平衡的经济社会利益形态。农民土地权利的调整也应遵循上述制度供给的基本逻辑,这是讨论农民土地权利制度改革基础和必要性的重要判断。

我国城乡经济社会形态发生了重要且本质的变化:静态二元结构已转换为动态二元结构

静态二元结构是指由国家层面的制度对城市居民和农村居民进行分别管理,这种管理依据户籍进行严格区分,城市居民和农村居民所拥有的各类权利在这种严格区分管理的制度下呈现出巨大的差异。在改革开放前,我国就是以严格的静态二元结构形成农村和城市两个相对独立部分,除了特殊的国家项目和政策,不存在大规模的农民在城乡间流动,农民被固化在农村,通过实际占有农村土地、经营土地、使用土地获得几乎全部生产生活资料。

随着经济社会发展,尤其是21世纪以来,我国社会利益形态发生巨变,资源配置不平衡,农民仅依靠其农民身份通过土地获得的资源已经无法满足其在新的经济社会阶段的生活发展需要。农民除了要利用手中依据其农民身份获得资源,还往往要进入城市利用其他资源,才能满足其发展需要,这也正是城镇化的历史背景和达到新平衡的必经之路。基于我国国情,农民数量过于庞大,城市资源相对有限,城市为农民提供的资源稳定性和充足性不高,无法在短时期内满足所有农民的所有需求。因此,农民必须要同时保持进入城市和返回农村的自由,即处于动态二元结构,才能尽可能满足其与当前经济社会发展所匹配的生活和发展需求,单靠农村或城市一方,都无法为整个农民群体提供所有需要的资源和保障。

从农民视角来看,第一,土地经营收入比重下降,但是土地的社会保障功能依然存在。土地的功能不仅仅是生产资料,更是农民未来生活的风险抵御物资,是部分社会保障功能的替代物。如何处置其手中的土地意味着农民对未来生活方式的选择,意味着对未来收入的长期安排,意味着农民要找到新的风险抵御方式来代替土地。第二,地租高低已经成为直接影响农民选择如何安排土地资源以及如何处理其土地权利的重要因素。农民对土地增值、通过土地牟利的期望越来越高,激发了农民主动进行土地权利资本化的需求。从地方政府视角看,农村土地的承载功能变得越来越重要,工业化和城镇化的加速带来不断增长的用地需求,地方政府在实际行动上强烈地表现出对农民土地的需求。从国家视角看,我国的土地制度在不同的历史阶段服务于不同的国家战略发展目标。改革开放初,农村的土地要素基于静态二元结构不断地低价供给,这样的制度设计是国家工业化高速发展战略所需要的。随着我国工业和城市发展水平的大幅度提高,国家发展战略也由强调工业化发展转变为统筹城乡发展上来,农村经济社会繁荣稳定、耕地保护、粮食安全成为农村发展的主要问题。同时,城镇化和工业化带来对土地资源高效利用的需求,而农民的“候鸟式”迁徙必将弱化其自己经营土地和使用土地的产出效率。在这种背景下,保护农民利益的同时提高土地利用效率是符合国家根本利益的必然选择。

可见,在动态二元结构下,国家、地方政府、农民对农村土地功能产生了新的诉求,并且这些诉求不完全一致且同步。在动态二元结构下,农村土地需要承担自身发展、地方经济发展空间承载、国家发展和粮食安全等多元功能。

新中国成立之初,满目疮痍,对于国家来说最为重要的就是迅速发展工业,因此实行了以城乡分治为核心方式的“农业支持工业、农村支持城市”的大战略。现行农民土地权利制度就是产生于当时的经济社会需要,农民不需要城市满足其需求,城市也无法容纳大量农民,农民通过其土地权利获取生产生活的资料,此时农民土地权利制度与静态二元结构高度契合。

但静态二元结构演变为动态二元结构,当前只有在动态二元结构中,农民生活和发展的基本需要才能被满足,社会也才能稳定,而农民土地权利制度仍然保留静态二元结构中诞生的基本特征,产生了一系列摩擦。一方面,从农民角度看,虽然我国经济建设取得重大成就,但总体而言,我国城乡经济发展水平仍不平衡,农民经济收入水平远不及城市居民水平。因此,必须把保护农民土地权利摆在国家经济发展和现代化建设中的重要地位,制度变迁也应顺应这一趋势。另一方面,从土地利用效率来看,随着静态二元结构演变为动态二元结构,农民手中土地资源的利用也发生了明显变化,农民进城务工生活,农民无法再用过去的模式来经营土地,农民自己对其承包地、宅基地以及地上住宅的利用效率都明显降低,而由于固化的土地权利,其他主体很难高效利用这些土地。因此,固化的土地权利安排直接造成农村土地制度效率的损失,影响着农村土地制度绩效,影响着农民土地财产性收入的实现。

因此,农民对其土地权利从静态二元结构中通过占有土地、经营土地获得收益的单一诉求演变为动态二元结构,既要保证自己在土地上的长期权利和长远预期以应对市民化过程中的各类风险(涉及个人能力、经济发展速度调整、城市容纳能力等问题),还要求通过对手中的土地权利市场化配置增强土地财产性以获得更多土地收益。这是当前农村土地制度安排和农民土地权利制度改革要满足的主要诉求。另一方面,由于农民长时间在城市居住生活,土地与农民之间出现了事实上的物理性的“人地分离”,农民无法高效利用其土地,农民保留的土地也应当通过让其他主体利用来提高土地资源利用效率,增加整体社会效益的同时,也增加农民的土地财产收入,而其他主体对土地的利用又不能影响农民和集体在土地上的长期权利。

通过分解土地权利来满足对土地权利的多元诉求,以契合动态二元格局是当前农村土地制度变迁的首要取向。

从二权分离迈向三权分离:以契合多元诉求为原则对土地权利在各权利主体间再分配

在现代经济体系中,经济制度的核心就是产权被如何界定并得以实现。不管是从国外土地权利价值取向的变迁来看,还是从我国经济发展和农民发展的现实来看,权利束中最重要、最核心的不是绝对的所有权,而是收益权。农村土地产权也不例外,农村土地产权的根本就在于实现各项产权权能对应的收益。因此,虽然农村土地产权被界定为一个完整的产权权利束,但在经济社会发展和农民自身发展的背景下,在实际的经济活动中,人们往往需要基于权利收益的清晰化将土地产权权能进行分离,通过土地产权权能清晰界定并进行分离,同时对如何实现这些权利进行明确有效的安排,达到权责清晰、权责利三者统一的目的,使各权利主体各尽其能、各得其利,最终提高土地资源的配置效率。

我国土地产权分离带来效率的提高,首先表现在土地产权第一次分离——土地所有权与使用权的分离上。家庭联产承包责任制的重大变革,本质上就是对原本归为一体由集体拥有的土地产权束进行了分离,将土地产权束分为所有权和使用权,所有权归集体拥有,而使用权分离出来分配给集体内的农民,通过权利分离将土地上的收益分配给集体和农民两个主体,满足了当时经济社会格局中集体和农民对土地上的收益分配各自的诉求,而这就是成功的制度安排的核心。

面对静态二元结构转换为动态二元结构,对农村土地制度尤其是土地权利制度改革的呼声也愈来愈强烈,制度改革势在必行。其中具有代表性的一种观点是照搬西方“私有化”+“市场化”+“规模化”的做法,提出将土地完整的所有权赋予农民,农民可以自由卖掉手中土地,土地实现规模化经营。这种提法不仅不符合我国基本国情,而且具有巨大的危害性和煽动性。因为,即便在我国的实际城镇化率(非常住人口城镇化率)达到70%时,快速城镇化阶段基本结束,我国仍将有4、5亿农民,而基于我国人多地少的基本国情,即便18亿亩耕地红线亿农民计算,留在农村的农民每人仅有4.5亩耕地,显然如此少的资源无法满足这些农民在这个现代社会的生活生产需要。而一旦允许土地私有化和自由买卖,一方面,土地兼并将迅速出现。另一方面,农民又无法在城市完全立足(已经进入非常缓慢的城镇化阶段),最终的结果必然是城市贫民窟化与农村社会冲突的同步加剧,其激烈程度将远比其他发展中国家严重。在国际上,印度因为19世纪实行土地私有化政策后,80%的土地通过兼并由1%的人所有,10亿农民中有8亿农民没有土地,这种情况一直持续到现在,农民的利益以及长远机会被大大损害且无法逆转,印度整体的经济社会发展也被大大拖滞。因此,在我国实行农村土地私有制打着赋予农民完整权利的旗号,实际是从农民手中将完整的土地产权夺走,而集体土地所有权正是对出现这种局面最有效的抵抗。因此,当前农村土地制度创新不能颠覆土地集体所有制,而是要坚持在集体土地所有制的基础上,继续对土地上的来自不同主体的利益诉求进行第二次剖析和细分,将这些分割后的权利赋予对应的主体,满足其对土地收益的诉求,契合当前经济社会新格局对土地资源的需求。

当前农民对土地的使用权权利束实际上包括了农民基于集体身份分配土地的权利和占用、使用的权利。这些权利对应的收益和需求在静态二元结构时是一体的,即农民从集体分配而来土地,其目的和用途就是通过自己使用土地,获得收入,保证生活需要。随着静态二元结构演变为动态二元结构,农民原本一体化的收益和需求开始明显分化为两个权利诉求,一个权利是要保证农民对土地的分配权和长远土地权利预期来满足农民抵御风险的需求,另一个权利是要通过转让给他人实际使用土地来增加农民的财产性收入和土地收益。因此,应依据两大诉求,对农民手中的土地权利依据土地价值形态进行第二次分解(所有权和使用权分离是第一次分解)。首先,要满足农民保留部分权利来满足市民化过程中抵御风险的诉求,这个诉求要求保证农民对土地的分配权和长远土地权利预期,也就是说,这个诉求要求稳定并明确集体与农民在土地上的权利关系,只有集体拥有所有权、农民拥有根据集体身份对土地的分配权才能契合农民在市民化过程中抵御风险和社会保障诉求。集体对土地的所有权和农民对土地的分配权共同保障了农民的这部分诉求。其次,要满足农民在“人地分离”状态下把土地转让给他人实际使用来增加农民的财产性收入和土地收益的诉求,就要求从农民对土地的使用权中分离出来一部分权利,赋予其市场交易功能来实现土地的市场价值,这部分权利可以通过市场配置转让给其他主体使用,如此构成动态的土地权利体系和土地利用关系,从集体和农民对农村土地的二权分离迈向集体、农民和其他主体对农村土地的三权分离。